沈国明
　　
　　概括地说，部门利益倾向在立法中的表现主要是，重强化自己的职权，轻公民、法人和其他组织合法权益；重自己的威严，轻便民利民；重对违法行为的制裁，轻对日常行为的引导；重对管理相对人的治理，轻对自身的规范。
　　
　　在地方立法中，部门利益倾向一直是较难克服的顽症。克服立法中的部门利益倾向是立法机关一项现实而紧迫的任务。
　　部门利益倾向有很多表现：在立法项目立项阶段，有些部门竭力争上项目，以期通过立法强化所辖领域的地位或自己的地位；有的部门起草立法案，重在设定审批、许可、收费、罚款和强制措施；有的立法在行政管理机关和行政管理相对人权利与义务的配置上，严重失衡，对管理相对人设定的义务又多又细，而设定的权利却较少较粗；相反，对行政机关设定的权利又多又细，而设定的义务却又少又粗。概括地说，部门利益倾向在立法中的表现主要是，重强化自己的职权，轻公民、法人和其他组织合法权益；重自己的威严，轻便民利民；重对违法行为的制裁，轻对日常行为的引导；重对管理相对人的治理，轻对自身的规范。
　　部门利益倾向的危害是很大的。它破坏国家法制的统一。通过立法不适当地扩大、强化本部门的权力，会使法律法规、规章之间和法律法规、规章内部相互冲突，进而影响法律法规、规章的正确实施。它败坏政风和社会风气，引发寻租，滋生腐败，影响法律秩序的建立。它使行政效率低下，背离便民利民的原则。
　　立法中的部门利益倾向之所以出现，有其深刻原因。
　　我国的法律，80%以上是由行政机关起草的，地方性法规由行政机关起草的比例更大。行政机关受其权限和视角的影响，往往为了更好地实现行政管理而要立法，这样的立法目的很容易导致将立法的注意力放在强化管理职能上，而忽视全局利益、社会利益。特别是有些部门还留有较深的计划经济体制的痕迹，政府职能转变滞后，对公民、法人和其他组织的合法权益保护不充分，办事程序繁琐且不够透明，而有些垄断部门则更是霸气十足，基于这种现状而想加强管理，所提出的立法，都可能立意不高，脱不出部门利益保护的窠臼。
　　一些行政机关和承担公共管理职能的企事业单位把法律赋予的权力，当作谋取部门利益的工具。例如，为了维护公共利益，法律规定了某些行政审批事项，照理说，承担该项审批职责的部门和单位应当切实履行职责，以使法律达到预期的效果。可是，在现实生活中，法律的目标往往被扭曲，行政审批很可能会走样成某些部门和单位收费的权力。据调查，只收费不服务的现象并不少见，高于成本收费、通过收费提高工作人员收入的情况也不鲜见。因为有利可图，许多部门对立法有积极性，都要求为本部门立法，希望通过立法增加自己获得和支配资源的力量，在立法过程中则把眼光聚焦到对权力的争夺上，对职责义务采取能推则推的态度。为部门和单位争权夺利并不直接表现为为个人谋取私利，在一定的范围里会得到认同，当事人没有孤立感，也较少道德层面的负疚感，因此做起来一般都无所顾忌，这样便使部门利益在立法中得到强化。
　　立法对部门利益不恰当的保护比较普遍，与我国行政影响基础深厚有一定的关系。以行政方式处理各类事务是最快捷的，长期以来，从中央到地方都较多地依靠行政权力来推动各项事业，各级干部或多或少都有用行政方式解决各类问题的思维习惯。因此，立法时也只注重为行政机关争权力，对应由法律调整的社会关系各方权利义务的平衡考虑较少，在具体的法律法规中，某个部门的权力甚至利益会凸显出来，从而形成行政权力“一枝独秀”的状况。
　　为了防止和克服部门利益倾向，必须改变立法的观念。要坚持权力与利益相分离，权力与责任相对应。从依法治国的角度来考察，保证行政权力有效行使和保障行政管理相对人的权利，都是同样重要的。如果对此有所偏废，立法只重视维护、加强行政机关的权力和利益，或者只为了实现行政管理，那么，立法就“缩水”成为行政机关各种管理手段中的一种而已。这样的立法势必对行政机关的权力规定得具体，对其责任规定得原则。
　　为了防止和克服部门利益倾向，要及时地对法律法规、政府规章加以清理。以政府规章为例，行政机关为了现实的急需，会制定一些规章，问题解决后，往往这些规章也就留下了，在现实生活中可以看到，它们所起的作用多少会有所改变，甚至与制定时的初衷已经南辕北辙了，变成了某些部门获取自身利益的法律依据。因此，为了保持法制的统一和法律的严肃性，需要及时地对不合时宜的法律法规、政府规章进行梳理，该修订的修订，该废止的废止。同时，应该看到，对立法权流失的控制是必要的，我们不可能承受立法权过度下放或者细分化带来的负面影响。因此，要加强对法规特别是政府规章的备案审查。在这方面，可以作些探索，将过去一直实行的被动审查改为主动审查，剔除有悖法律精神的各类规范。通过采取这些措施，应该可以清除一部分部门利益，将立法对部门利益的保护尽可能控制在较低的水准。
　　为了防止和克服部门利益倾向，要注重利用其他途径共同抑制部门利益。克服部门利益倾向需要综合治理，除立法外，还有其他途径，比如，行政审批制度改革就是一项从源头上抑制部门利益的有效措施。众所周知，长期以来，行政审批是可以收费的。于是，一些行政部门四处游说，先争取上立法项目，然后在制定立法时找出种种理由设立行政审批事项，取得行政审批权后，再将行政审批与收费挂钩，一部分部门利益由此而生，一些损毁政府形象的不良现象也由此而生。当然，这项改革也会遇到阻力，主要是有的部门想方设法要保留应当取消的行政审批事项。对此，上海市政府采取的方法是，行政审批经同意可以暂缓取消，但涉及的相关收费必须取消。这是“四两拨千斤”的有效措施，可以从源头上减少和消除部门利益。此外，提高人大常委会自身提出立法议案的比例；在立法过程中，采用各种方式广泛听取社会各界意见，其中，对可能给行政部门带来利益的内容，要用制度规定必须听取管理相对人的意见，这些也是从源头上克服立法中部门利益倾向的办法。
　　（作者为上海社科院研究员、上海市法学会会长）