●在市场经济条件下，在某些管理领域行政许可制度不但有其存在必要性，而且必须坚持和维护。但是，我们在现实中又常常更多地看到行政许可制度被滥设和滥用的事例，让人不能不感到大力推进行政审批制度改革，实乃当务之急
　　●市场经济的灵魂是崇尚公民的自由。而行政许可在多数情况下，只是规定公民在具体行使权利时应具备的资格和条件。其真实涵义和最终目的，与其说是限制，不如说是指导每一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益
　　●要制定一部真正有意义的行政许可法，其指导思想应该是对审批制度全面简化，从严规范，要做到宽严相济，简政便民，既要健全和完善必要的行政许可制度，又要果断地取消那些妨碍社会主体自由活动、阻碍市场经济发展的烦琐的行政审批制度
　　
　　最近，读到一则行政诉讼案例：某地卫生局认定某中医院擅自聘用非卫生技术人员从事医疗执业活动，特别是在未取得许可证的情况下擅自开展X射线诊疗活动，因而对其作出了行政处罚决定。中医院不服，向法院提起行政诉讼。法院认为，医疗机构作为特殊性行业，事关人民群众的身体健康和生命安全，在未获得特殊许可的情况下，擅自从事射线诊疗，其行为是违法的。法院正确地维持了卫生局行政处罚决定。这个案例清晰地告诉我们，在市场经济条件下，在某些管理领域行政许可制度不但有其存在必要性，而且必须坚持和维护。
　　但是，我们在现实中又常常更多地看到行政许可制度被滥设和滥用的事例。比如，某地一位65岁的花卉协会会长为了筹建一个专业花木市场，整整花了3个月，往各个部门跑了86次“审批”，才获得这项许可。尽管如此，他认为这次审批终获成功，还同他以前的“特殊背景”帮忙有关：“要是其他人办理项目审批，还真不知道要磨到什么时候！”类似的报道，令人感触良多，让人不能不感到大力推进行政审批制度改革，实乃当务之急。
　　行政许可与我们常说的行政审批，是密切相关的一对概念，实际上是一回事。在法律上讲，它们都是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。只不过前者侧重立法角度，而后者则侧重于对行政机关而言的。
　　行政许可或曰行政审批，当然是行政机关对经济社会事务实行事前监督管理的一种重要手段，在各个国家、各种不同类型体制下都会不同程度地存在，甚至是不可缺少的。但它又是一把“双刃剑”，设置过多过滥，民不堪重负，就会变成灾难。我们常说，传统计划经济的基本特征是权力经济、审批经济、人治经济，一个因素就在于行政许可成为政府全面控制社会生活的主要手段，以至严重窒息社会活力。而目前我国处于转轨时期，之所以出现较广泛的腐败现象，根本上说又与行政权力的惯性运行，不肯轻易退出市场分不开，其重要表现之一就是行政审批制度仍被滥设滥用。
　　有领导同志曾颇有见地地指出：“市场经济应该减少看门的，增加搞卫生的。”他的意思是说，原来政府部门管了许许多多的审批环节，好比是一道道“看门的”。多设一道“看门的”，就要多一道“门槛”，多收一次“门票”，这不仅增加了办事的成本，而且为某些心术不正、利欲熏心的人提供了更多以权谋私的机会。而市场经济健康运行，尽管仍然不能缺少必要的管理和监督，但需要政府设置和保留“搞卫生”的职能。事实上，按照市场经济管理体制运行的总法则，凡是通过市场体制能够解决的问题，都应当充分由市场体制和中介机构发挥作用；即使是它们不能解决、需要政府加以管理的问题，也尽可能通过法律规范下的事中监督和事后监督去解决。
　　但是，实践表明，行政审批制度改革并不像我们想象的那样容易。有些地方的改革只是形式主义地“走过场”，有些地方刚改了一点，又很快恢复原状，故态复萌。究其原因，是多方面的。
　　首先，改革的推进，迫切需要人们，特别是行政机关工作人员率先改变观念。市场经济的灵魂是崇尚公民的自由。而行政许可在多数情况下，只是规定公民在具体行使权利时应具备的资格和条件。其真实涵义和最终目的，与其说是限制，不如说是指导每一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益。现代行政许可制度实际上是寻求解决社会公共利益与个别社会主体利益之间矛盾的平衡器，其根本意义在于保护和扩大社会主体的自由和利益。但现在有些行政机关工作人员，却仍习惯于把行政许可看作是对公民、法人的“恩准”、“恩赐”，而没有看到行政审批改革的真正涵义，特别是它深刻的民主意义。
　　第二，审批制度改革，实际触及了利益格局的调整。改革必然会触及有关部门或单位的利益。在前段时期各地审批制度改革中，我们可以看到，有些部门的改革只是敷衍群众，敷衍上级，他们把早已废止的审批事项又作为改革成果拿出来汇报；或者经过反复“考虑”，其标准是不影响机关的“根本利益”，把一些不伤毫毛、无关紧要的审批事项予以取消，而把“兹事重大”的事项牢牢捏在手中。
　　第三，必须以立法巩固其改革成果。在我国实际生活中，审批、许可比比皆是，多如牛毛，要把现实生活中全部审批、许可统统加以规范，显然不可能；然而若只调整非常严格意义上的行政许可，又收不到应有的立法效果。因此，要制定一部真正有意义的行政许可法，其指导思想应该是对审批制度全面简化，从严规范，要做到宽严相济，简政便民，既要健全和完善必要的行政许可制度，又要果断地取消那些妨碍社会主体自由活动、阻碍市场经济发展的烦琐的行政审批制度。近日传出消息，行政许可法草案有望经在本月底举行的全国人大常委会会议审议通过。这是令人欣慰的。
　　行政审批制度的改革和行政许可的立法，归根结底涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整，其意义非凡，我们期待着这一改革获得富有实效的成功。
　　（作者为中国行政法学会副会长、苏州大学东吴比较法研究所所长、教授）
　　杨海坤